采購文件不能踩的紅線

【實務探討】

采購文件不能踩的紅線

◆ 蔣守華

采購文件是指采購人為實現采購目標，將采購標的及相關要求編寫成具有法定效力和邀約性質的采購文書，發布給潛在供應商，以便通過競爭選拔程序，采購到自己滿意的產品。采購文件在采購活動中扮演著至關重要的角色，它是采購人實現采購目標的藍圖，是采購需求的最終體現，是采購人和供應商之間公平交易的橋梁，是采購項目能夠順利落地的法律保障。因此，依法依規編制客觀公平和規范清晰的采購文件尤為重要。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十條列舉的情形是對政府采購活動設立的警示紅線。具體到采購文件編制，這些紅線主要體現在資格條件設定、采購需求編制和評審辦法制定等三個方面。

關于資格條件

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十一條規定：“供應商是指向采購人提供貨物、工程或服務的法人、其他組織或者自然人。”第二十二條規定，供應商參加政府采購活動應當具備獨立承擔民事責任能力等條件。

根據上述規定，參與政府采購活動的供應商必須是企業法人或具有獨立承擔民事責任能力的組織或個人。基于此，設定供應商資格條件時，必須是針對“法人、其他組織或自然人”，而不能將“法人、其他組織或自然人”之外的其他因素，如將企業產品或企業內部人員設定為資格條件。對產品或人員的要求只能在采購文件的采購需求（技術和商務要求）中體現，這是設定供應商資格條件的基本原則。基于這個原則，設定資格條件時，應禁止以下行為。

一是非法限定供應商所有制形式、組織形式和所在地，如只允許國有企業，不允許民營企業參與投標；只允許企業法人，不允許事業法人、社會組織、其他組織和個人參與投標；只允許本地企業，不允許外地企業參與投標，或者要求外地企業必須在本地設立分支機構等。

二是將國家已取消的行政許可和強制認證事項設定為資格條件。行政許可和強制認證事項是指經國家行政機關批準或經認證機構認證后才允許企業從事的生產經營和銷售活動事項，如果某一行政許可和強制認證事項取消了，就意味著企業的生產經營和銷售活動不再受該行政許可和認證事項的約束。因此，對于已取消的行政許可和強制認證事項，不能主觀上認為采購項目有相關要求，就依然將其設定為資格條件。在實際編制采購文件時，如果認為項目有特殊要求想設定特定資格條件，應先查詢一下相關資質是否已取消。

三是將供應商的規模條件和經營年限等設定為資格條件，如將企業注冊資本、登記時間、資產總額、營業收入、利潤、納稅額、從業人員數量等設定或變相設定為資格條件。這些條件均構成對中小企業和新成立企業的差別待遇或歧視待遇。例如將已取消的行政許可資質或一些非必需的民間認證證書設定為資格條件，表面上看并未涉及企業經營規模和年限等內容，但是這些資質和證書的獲取條件往往與企業經營規模和年限有關，自然構成差別待遇或歧視待遇。

需要說明的是，對于國家未取消的行政許可和強制認證事項，即使這些行政許可和強制認證事項涉及企業經營規模和年限等條件，也不構成差別待遇或歧視待遇，因為這是國家強制要求事項。

四是超越實際采購需求設定資格條件，或者將與實際采購需求無關的資質或條件設定為資格條件，如某工程建設項目明明只需施工總承包三級資質，卻將二級甚至一級資質設定為資格條件；某公共場所的物業管理和綠化養護項目，項目屬性屬于服務項目，不需要工程資質，卻將一些工程建設資質設定為資格條件。

五是將特定業績和獎項作為資格條件。業績是經驗能力的體現，《政府采購需求管理辦法》允許將業績作為資格條件（一般不超過2個），但并非允許將特定行政區域或特定行業的業績作為資格條件。現實中將本地區或本系統所屬行業的業績作為資格條件比較常見，也有將特定金額（一般是與采購項目預算資金相匹配的金額）的業績作為資格條件，這些行為均構成差別待遇或歧視待遇。獎項和榮譽從專業角度看也屬于經驗能力的體現，如“魯班獎”“國家優質工程獎”等屬于對工程建設質量的認可。但獎項和榮譽畢竟不是行政許可事項，更何況一些獎項和榮譽與采購需求無直接關系，而且大部分獎項和榮譽均涉及企業經營規模和年限等條件。因此，一般不應將獎項和榮譽設定為資格條件。

六是將本單位或本系統建立的供應商備選庫、名錄庫、資格庫等作為資格條件，如某規劃單位通過考察，從全國范圍內篩選了一批知名規劃設計單位，將其列入本系統規劃設計項目備選名單。在規劃設計項目采購時，雖然采用公開招標方式，但在招標公告中卻將供應商資格條件設定為必須是本系統備選名單內的規劃設計單位才能參與投標，屬于打著公開招標旗號限定其他供應商參與投標的假公開招標行為。

關于采購需求

《政府采購需求管理辦法》第六條規定，采購需求是指采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。

對于上述規定，首先要澄清一個概念——“商務要求”。傳統采購文件中的“商務要求”，一般指的是供應商資格、業績、規模、報價等供應商客觀條件，《政府采購需求管理辦法》規定的“商務要求”，則是指供貨時間和地點、付款時間和方式、售后服務等內容。因此，編制采購文件時，應按照《政府采購需求管理辦法》規定的“商務要求”來確定具體內容。

本文開頭提到，“采購文件是采購需求的最終體現”，即采購人通過市場調查或需求論證確定好項目采購需求后，最終要將采購需求編制到采購文件中，以便讓潛在供應商按照采購需求和技術、商務要求進行投標和提供產品，因此，編制采購文件時，必須實事求是、客觀公平地將采購需求融入其中，禁止帶有偏見或傾向性。在實踐中，應避免出現以下幾種情形。

一是擅自提高采購標準，如超出項目預算、超出資產配置標準、超出實際辦公需要編制采購文件，不但會因不能按計劃付款引起法律糾紛，影響政府信譽，而且還會產生奢侈腐化風氣。

二是忽視政府采購政策功能。很多采購人主觀認為，執行政府采購政策不但與采購質量無關，而且采購的價格往往較高，采購過程也很麻煩，影響采購效率。這種觀點忽視了政府單位應當承擔的社會責任。《政府采購法》第九條規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。”因此，在編制采購文件時，應首先考慮政府采購的政策功能，不折不扣地將采購節能環保產品、支持中小企業、監獄企業、殘疾人福利企業發展等政策體現在采購需求中。對于進口產品，確需采購時，應先獲得財政部門核準。

三是設定傾向性采購條件，如在技術要求中，指定特定品牌、商標、商號、型號、專利、版權、產地，或者要求所投產品必須是“知名”“一線”品牌，或者必須與某產品“同檔次”，或者市****

關于評審辦法

根據政府采購有關規定可知，采用最低評標價法的項目，只要供應商的投標（響應）文件全部滿足采購文件的實質性要求，誰價格低誰就被列為中標（成交）候選人，因此，最低評標價法的項目不涉及評審打分。只有綜合評分法的項目，需要按照評審辦法的規定進行評審打分，才能確定中標（成交）供應商。因此，評審辦法在綜合性評審項目中起著標尺的作用，評審辦法制定是否科學合理，評審因素是否是細化和量化的指標，直接影響評委打分，從而影響采購結果。筆者認為，以下行為應當禁止。

一是將供應商資格條件設定為評審因素。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》明確規定“資格條件不得作為評審因素”。這是因為，資格條件屬于供應商參加政府采購活動的門檻，只要供應商達到規定的資格條件，說明供應商已具備提供相關產品的能力，如果再將資格條件設定為評審因素，不但前后矛盾，而且因資格條件往往涉及經營規模和年限等條件，再將這些條件設定為評審因素，自然構成差別待遇或歧視待遇。實際應用中，將業績設定為資格條件后，又將其設定為評審辦法加分項的現象也常有，如資格條件規定需提供2個業績后，評審辦法又規定除2個資格業績外，每再多提供一個加1分，最多加5分。這種規定也屬于將資格條件設定為評審因素行為。

二是在評審因素中設定差別待遇或歧視待遇條件。如將前面分析資格條件時所列舉的供應商規模條件、特定業績和獎項、與采購需求無關的條件等設定為評審因素。

三是將未細化和量化或不能細化和量化的指標設定為評審因素。這是評審辦法中最常見的問題，有的是因采購人和采購代理機構對“細化和量化”概念把握不透徹，有的則是有意而為之，目的是為傾向性采購打開暗箱操作之門，因為只有評審因素未細化和量化，才能通過評審專家主觀打分左右采購結果，從而達到傾向性采購目的。具體表現有：

其一，采購需求的相關指標明明可以細化和量化，卻不進行細化和量化，只是籠統地進行概括，讓評審專家根據概括內容進行綜合評判，如有些評審辦法規定，“評審專家根據所投產品的各項指標對產品質量和性能進行綜合評價，優秀的得8分、良好的得5分、一般的得3分”，卻未對評價指標作出具體說明（細化和量化），也未給出具體的評價標準，而且設定的分值跨度很大。這樣的評審辦法自然會給評審專家較大的自由裁量權，操縱采購結果意圖明顯。

其二，將采購需求中客觀卻無法細化和量化的指標設定為評審因素，如采購需求要求所投產品應具有兼容性和可擴展性，或者相關服務須達到某個標準等。對于這樣的客觀要求條件，評價供應商是否滿足時，可直接用“是”或“否”來判斷，而不應當通過設定為評審因素來評價，因為這些條件是無法細化和量化的，將其人為設定成評審因素，評審專家只能自由裁量和主觀打分。

其三，將一些與采購需求無關的指標設定為評審因素，如采購標的為設備，卻將“供貨方案、售后服務方案、培訓方案”等與設備質量和性能無關的指標設定為評審因素。“方案”描述得再好，不代表設備和安裝的質量和性能就一定好。同時，這些指標同樣是些無法細化和量化的指標，強行將其列為評審因素，也只能靠評委主觀評判，評審結果自然不具有客觀性。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法實施條例》

第二十條 采購人或者采購代理機構有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇：（一）就同一采購項目向供應商提供有差別的項目信息；（二）設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；（三）采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品；（四）以特定行政區****

第三十四條 政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且投標報價最低的供應商為中標候選人的評標方法。綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法。技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。采用綜合評分法的，評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。

《中華人民共和國政府采購法》

第二十二條 供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：（一）具有獨立承擔民事責任的能力；（二）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；（三）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；（五）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；（六）法律、行政法規規定的其他條件。采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。

《政府采購需求管理辦法》

第六條 本辦法所稱采購需求，是指采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。技術要求是指對采購標的的功能和質量要求，包括性能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準等。商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求，包括交付（實施）的時間（期限）和地點（范圍），付款條件（進度和方式），包裝和運輸，售后服務，保險等。

第二十一條 采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現項目目標相關的其他因素確定。采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次，設置對應的不同分值。